“带病复出”下的行政法思考
2014-04-18 16:06:14
【正文】
问责风暴频频成为媒体和大众视野下的时髦话题，2008年甚至被称为中国的问责年，官员问责反映了行政法治的发展和进步，然而也带来了很多的副产品，“复出门”事件就是其中之一。 “复出门”事件不断发生，信息网络的发达使得隐藏在问责风暴背后的“带病复出”现象曝露在公众的视野中，官场里的“躲猫猫” 、行走在法治舞台上的一种“政治时装秀”一时成为“带病复出”的代名词，网络民意如波涛汹涌，愤慨、批评和迷茫等各种各样的反应表达着对“复出门”的种种不满。公众情感表达之后往往需要理性的思考，“带病复出”亟需行政法治的完善。何谓“带病复出”？其消极意义有哪些？中国的行政法治有何缺失？如何通过行政法治来防止和应对“带病复出”，本文欲对此作一个初步的思考。
一 “带病复出”的生态：五花八门
“带病复出”并非一个严格意义上的法律用语，其背后反映了我国行政法治的缺失，称其“带病”乃是基于法治原则、正义观念以及公民的一种认识情感，其包括了不合法的官员复出和不正当的官员复出。因此，笔者认为，“带病复出”是指被问责官员主动或被动承担责任后，未具备法定理由或正当理由，未经法定程序或正当程序，重新复职、调任或者提拔担任领导职务的一种现象。“带病复出”近来尤为引起社会和学界关注，这是因为“带病复出”在中国频频发生，其面相如同万花筒般一样五花八门。
1， “复出门”事件频繁上演。“复出门”事件并非近年来成为一种常见现象，官员高调问责然后低调复出得以浮出水面，实乃网络技术的发展和公众参与的推进使然。自2003年因SARS事件官员问责逐渐成为制度和惯例以来，问责官员主演的“复出门”事件不断发生，孟学农复出、邱晓华调任中石油高级研究员、因三鹿奶粉事件问责的鲍俊凯异地升迁后回调进京，因瓮安事件问责的原县委书记王勤复出等现象不一而足。
2，复出形式多种多样。在受到问责的官员复出上，有的表现为平级调动但担任更重要的职务[1]，有的表现为复出升迁[2]，有的表现为只是“协助”相关工作[3]，待遇和身份都没有变，有的表现为“官复原职”，有的表现为降级，有的表现为复出后又因舆论压力被迫取消任命[4]，也有一部分在沉寂一段时间以后“曲线复出”了。
3，复出原因语焉不详。官员复出之前，有关政府机关没有公布官员因何复出，基于何种法律根据，存在何种事实理由。而“复出门”事件因公众和媒体在社会上曝光后，相关机关或者含糊其词，或者用大而空的辞令，如山东省工商局称邵立勇的任命“不违反规定”，或者宣称很诡异的理由，如国家质检总局官方解释称，鲍俊凯在去年国务院给出处分前已经国家质检总局研究决定调安徽工作，此举“符合法律法规和党政领导干部任用条例的有关规定”。
4，复出程序非正当化。“复出门”事件的一个共同特征在于问责官员复出在不为公众所知的情况下“暗度陈仓”，都经过公众和媒体事后才予以曝光，可见“带病复出”存在隐蔽性，任前公示制度事实上被虚化。有的问责官员复出根本没有经过相关的规定程序，如中共铁岭市委常委会并未就“史上最牛县委书记”张志国同志重新工作安排问题开会研究，更未对其重新工作安排作出任何决定，临汾市委组织部甚至对黑煤窑案中的主角段春霞的任命情况都不知情。
“带病复出”引起民众和媒体的广泛质疑，严重损伤了政府的公信力，并极大削弱了“官员问责制度”的制度作用。官员问责制设立的初衷，是为了通过惩罚警示官员，践行有权必有责的民主政治理念，当问责制被问责后的复出所虚置后，问责制的功效何在？一些落马的官员在很短的时间内，在公众的强烈质疑之中又隆重复出，哪里符合这些规定？可见，有关方面的所谓“符合规定”、“不违反规定”，不过是一种选择性执行。并不是说“问题官员”不能复出，而是当前一些官员复出速度太快，复出过程不透明，缺乏民意支持和令人信服的业绩。这样复出的结果，就是把对官员的问责当成了游戏，把民意当成了把戏，把规定当成了儿戏，实际上架空了官员问责制，也会导致官员价值观的紊乱，同时可能动摇公众对社会公平正义的信心。
二 问责后复出的规范：语焉不详
行政问责与官员复出并不存在冲突，实践中仅有部分规范性文件对官员问责后复出作出了规定。就中央层次的规范而言，《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定重新担任或者提拔担任领导职务。”2002年颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》仅仅规定了对领导干部辞职后的任职限制“领导干部辞职后，三年内不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商及企业活动”，但没有对引咎辞职人员的重新任用作出规定，仅在第6章中有如下规定：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”最高人民法院制定的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》（2001）第7条规定：“院长、副院长辞去职务后，可根据其辞职原由及其个人情况另行安排工作，并确定其职级待遇。”《中国共产党纪律处分条例》第12条规定：“党员受到警告或者严重警告处分，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务”；而按照有关规定，官员被免职不同于引咎辞职、责令辞职，重新任职不受至少一年的时间限制。第13条规定“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或高于其原任职务的职务。”《行政机关公务员处分条例》第8条规定：“行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别。”就地方层次的规范而言，《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》第7条规定：“对引咎辞职的党政领导干部，可根据实际情况安排适当工作，其工资待遇根据新岗位确定。”2009年4月1日起实施的广州市委常委会议通过的《广州市党政领导干部问责暂行办法》第14条规定：“受到问责的党政领导干部当年年度考核不得评为优秀，一年内不得提拨；重新任命的，按有关规定办理。”岳发[2005]12号《岳阳市领导干部和机关工作人员有错与无为问责办法》第10条规定：“问责结果作为组织人事部门考核、任用干部的重要依据。问责对象被问责的，取消其当年评先评优资格，一年内不得提拔使用。”
通过现有规范性文件的分析，我们可以发现目前的制度存在一些局限性：1，对于官员问责后复出的规范存在法律缺位，个别规范性文件对此作出了规定，但绝大多数以党内的规范性文件的形式出现。法律规范的缺位导致对官员复出的规范缺乏国家的强制力保证实施，而党内文件的规范仅仅使得对官员复出的规范局限于党内，这使得这种规范造成了对法治的损害：一是违反了自然正义的原则，“一个人不能在自己的案件中作法官”，[5]党对官员的任用同时拥有决策权和监督权，这必然使得这种对官员复出的规范的实效大打折扣，党对内部的这种官员任用的监督也缺乏足够的动力；二是党并非国家的权力机关，但事实上行使一定的国家权力如干部的任用权，一切有权力的人都会滥用权力，这种权力的控制不能游离于法治之外，为法治开一道口子。而且特别权力关系在现代宪政国家特别其起源地德国已经遭到扬弃，在近代中国特别权力关系也并不受到承认，北洋政府时期鲁迅还在平政院赢得了因被教育部撤职而对教育部提起行政诉讼。对于领导干部的任免同样应该纳入法治的轨道，特别在一些情况下还关系到公务员的政治权利的实现，对官员问责后的权益保护同样不容忽视；三是这种规定造成了党内领导干部和党外领导干部人事任用的二元结构。2，复出条件和程序的缺失是普遍的现象，现有的个别规范仅仅只是抽象地规定了官员问责后可以复出，至于如何复出语焉不详。2005年通过的公务员法对引咎辞职有明确规定。但对这些被问责去职的官员，在什么样的情况下可以复出、相关程序应该如何履行等关键性和敏感性问题上，公务员法却规定不详。2002年中共中央的《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部的选拔任用工作进行了细化规范，对干部的提拔使用或平级重用有详细规定，但对党政干部的平级调动特别是受处分或者被问责的干部的重新使用和再次复出没有明确的具体规定。其针对官员的任用规定了一些基本的条件和基本的程序，那就是民主推荐、组织考察、讨论决定、任职的公示，而具体的条件和程序则无所适从。一个被问责了的领导干部，怎样才能东山再起，他所复出的条件和程序有哪些呢？从现行的干部选拔任用制度体系来看，“问责干部”的复出确实存在制度软肋。《党政领导干部辞职暂行规定》对领导干部的辞职作出了比较详细的规定，但对辞职后复出的问题没有涉及。上述的制度空隙的存在，官员复出的制度性、规范化、可操作性依据的缺失，为“问责干部”的复出提供了干部任用的弹性空间和群众监督的空白区域。因此，为了完善问责机制，巩固问责成效，加强干部选拔任用工作的监督，建立“问责干部”复出任用的科学机制就势在必行了。3，缺乏对官员问责责任的类型化。问责责任的类型化和区别对待是考虑官员复出的一个重要前提，问题严重程度不同的官员应受到不同程度的惩罚，而现行官员问责责任的类型及内涵的不明确、可供操作的空间太大，使得问责后的复出难以实现理性化和科学化。“公权力行使者的腐败之所以会演变成现今中国一个严重的社会问题，在很大程度上应当归咎于现有的公法制度对于不同类型行为规范的混杂与单一化处理模式。”[6] 问责责任的类型化缺失，而在问责官员复出时如何针对问责责任的进行区别对待则更是成为空白地带，这为官员任用的选择执行提供了很大的空间。
三 问责后复出的规制：行政法治
在实践中，我们应当极力反对两种极端，一是坚决反对任何引咎辞职官员复出，这等于是剥夺了这些官员的担任公职的政治权利。官员的合法复出反映了“治病救人、惩前毖后”的理念，也体现出对政治资源的合理利用。对于发展中的中国来说，官员问责本身不是目的，而只是民主政治的机制和手段。国外也没有禁止犯错误的官员复出。如“第一次世界大战时，身为海军大臣的丘吉尔曾经因为战争决策失误而被迫引咎辞职。但是他的政治生涯并没有就此终结，后来又到西线服役，并在第二次世界大战时带领英国人民取得胜利。”[7]二是坚决反对复出的无序性和非正当性。对问责官员是否可以复出，要结合党政领导干部所犯错误的性质、工作实绩、个人情况等因素。如果问责官员的行为触犯了法律以致于被开除公职，，应禁止此类官员复出。[8]而如果党政领导干部仅仅处于道义上的责任自动提出辞职的，又符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第62的规定，那么复出是无可厚非的。现有的规定大都局限于党的规范性文件的调整，即属于软法的范畴。软法在目前转型中的中国社会对于公共治理有着重要的价值和作用，但基于官员复出涉及到民主政治的核心、干部任用权的行驶、行政权力的赋予、官员政治权利的保护等对于公共领域具有重要性的影响，目前由党的规范性文件这种软法来进行调整恰恰是“带病复出”产生的一大原因，该种软法的硬法化是减少和防止官员“带病复出”的出路。“带病复出”反映了行政法治的缺失，呼唤行政法治的调整，这需要从官员复出的条件、程序和相关配套制度如跟踪考核机制、公众参与的推进、明确对干部任用权行使的责任等各个方面进行完善。
一是要明确复出条件。问责以后官员复出制度没有详细规定，因此要细化问责官员复出的条件，包括党政领导干部问责的原因、主动或者被动问责的责任类型、过错大小、工作实绩、个人情况、复出的时间限制等因素。不具备这些条件，就不能重新担任原任职务，更不能提拔担任领导职务。其核心在于问责责任的类型化，官员问责责任应包括四个层面：一是道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治责任，向执政党和政府负责，包括党的纪律责任和行政责任。三是承担民主责任，向选民负责；四是承担法律责任，向相关法律法规负责。不同的责任会导致是否可以复出以及具体的复出条件怎样的结果迥然各异。因此，对问责责任的类型化是官员复出必须明确的前提条件。现行问责制往往只追究个人责任，很多时候集体的责任被忽视，以致集体违纪、组织违规现象不断，使集体和组织成为逃避责任的“避风港”。区分是因个人责任还是因集体责任导致问责也应成为官员复出的考量因素。
二是要明确复出程序。《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定，选拔任用党政干部必须经过民主推荐提出考察对象；对确定的考察对象，要进行严格考察；应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定；实行党政领导干部任职前公示制度等等。与这些程序相衔接，“问责干部”的复出，也必须进行相应的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。通过程序的规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在整个复出任用中的实现。完善当前干部任用的议事规则和投票机制是核心，改变目前干部任用走形式的状况。程序的正义也能在一定程度上弥补规则的抽象性和普遍性所带来的局限性。
三是加强对被问责官员的跟踪考核。政府绩效考核指标考核体系是评价政府及公务员政绩的标准，也是对政府及公务员问责后复出的依据。而现有的政府考核制度是一种粗线条的制度安排，侧重定性的评估，考核中的随意性、主观色彩比较浓，考核主体仅限于政府内部，透明度较低，从而不可能为行政问责制度提供完全合理的标尺。因此，应该对原有的政府考核制度进行创新由原来的只是内部考核，转变为面向社会进行公开评估由原来的只是政府自我考核，转变为社会、市场、主体评估与政府自我评估相结合由原来考核过程的“暗箱操作”，转变为建立一套可为社会和市场主体掌握的公开评估指标体系，由原来政府对考核结果具有支配权，转变为社会和市场主体对评估结果具有决定权，从而使得评估具有权威性。
四是公众参与民主的推进。一些“问责官员”悄然复出，甚至是异地升迁，之所以在社会上引发“问责风暴是一阵风”的广泛质疑，其主要原因在于人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。群众的知情权、表达权、参与权、监督权在“问责官员”复出过程中的缺失，使得“问责官员”的复出过程蒙上了神秘色彩，也给干部选拔任用工作留下了一块群众监督的真空地带，充分尊重人民群众在官员复出任用中的民主权利。尽管现在干部任命，征求群众意见是必要的一环。但通行的做法是组织部门通过谈话等方式，收集民意。但在常委会或全委会投票时，民意的结果却是保密的，只有少数几个人知道。这种做法表明，在现有的干部提拔中民意没有发挥作用，只是走了形式。把选拔任用干部满意度民意调查作为提高选人用人公信度的有力杠杆，民意调查结果和民意采纳情况应该向社会公布，从而有针对性地加强和改进干部工作。
五是明确对干部任用权行使的责任。明确对干部任用权行使的责任的核心在于要明确对提名人的责任。在选拔干部的提名上，该由谁来提？如果被提名的干部出问题，提名的人该承担什么样的责任？连带责任还是独立的责任？特别是在问责官员的复出过程中，往往存在着干部任用权的违法或者不正当形式。推荐人署名公示制度和提名人责任的法治化或许是解决这一问题的出路。推荐人署名公示制度的意义在于对推荐者形成压力和责任感，同时有利于追究推荐者的责任。对于提名人的责任也应当根据不同的情况进行的类型化，
总之，“问责官员”的复出和提拔，是官员问责制度的延续，也是对问责效果的检验。要使问责制度更加富有成效，干部选拔任用制度更为完善，必须要对官员复出进行科学化和法治化的制度设计，让官员的复出不再“静悄悄”、“神秘秘”。
【注释】
[1] 全国哀悼日期间组织公款旅游的山东滨州市工商局长邵立勇被给予了党内严重警告处分，同时免去局长职务。半年后复出担任威海市工商局局长。参见《新京报》2009年5月14日。
[2] 如因三鹿奶粉事件被国务院给予行政记大过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，于去年十二月转而出任安徽出入境监督检验局局长、党组书记，又在今年“5.1”之前回京重新赴任国家质检总局，出任国家质检总局科技司副司长。参见《新京报》2009年5月6日。
[3] 因“黑砖窑”事件被党内严重警告、行政撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，早已复出并担任该县县长助理一职，目前仍在“协助”政府分管该县工业、环保等重要领域。记者向洪洞县组织部求证，王振俊只是协助相关工作，他的职务（县长助理）已在2008年被撤了，现已没有担任任何职务。参见《南方都市报》2009年3月24日。
[4] 因任职广胜寺镇党委书记期间对黑砖窑事件负有领导责任、时任山西省临汾市尧都区副区长的段春霞受到了党内严重警告和撤销行政职务处分。然而，在被撤职不到一年，且未经公示的情况下，段春霞突然于2008年3月被任命为尧都区区长助理。最后尧都区被迫取消该任命。参见《华商报》2008年4月15日。
[5] 威廉。韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第95页。
[6] 姜明安，蒲杰夫主编：《论法治反腐》，法律出版社2008年版，第324页。
[7]《高官问责，震动中国政坛》，《兵团建设》，2005 年第 5 期，第 40 页。
[8] 陕西汉中市西乡县曾因流氓罪被判处有期徒刑的王安武在开除公职后一路上升，竟然坐上了县粮食局长的“宝座”。参见《京华时报》2009年4月23日。（伏创宇）
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